Бессильные мира сего

Общественные советы в Казахстане — относительно новый орган. В соответствии с законодательством они получили огромные, уникальные для Центральной Азии полномочия по гражданскому контролю над действиями государства. Однако в большинстве случаев чиновникам удается разными способами «приручить» и «обезвредить» общественные советы. Почему так происходит и возможно ли исправить ситуацию? В этом разбирались авторы первого научного исследования, посвященного общественным советам в РК.

Авторитаризм плохой, но успешный

В странах Центральной Азии граждане все еще крайне мало участвуют в принятии властных и управленческих решений. В мировых рейтингах политического развития Казахстан, Таджикистан, Туркменистан и Узбекистан причисляются к жестким автократиям, а Кыргызстан — к так называемым ущербным демократическим режимам. Механизмы гражданского общества, по мнению ученых, остаются тут слабыми или находятся под контролем властей. Между тем в мире демократия все больше понимается не просто как участие народных масс в выборах, а как обеспечение доступа граждан к политическому и экспертному знанию. Это позволяет людям активно влиять на государственную политику в самых разных сферах, а властям помогает оперативно, не дожидаясь выборов или бунта, получать обратную связь от народа. В классической политологии такое вовлечение описывается как лестница. Внизу — игнорирование властью граждан и манипуляция ими. Выше — информирование граждан, консультации с народными представителями, их умиротворение. И, наконец, наверху — полноценное участие: партнерство, делегирование полномочий и гражданский контроль.

В целом мнение западных ученых о гражданском обществе в странах Центральной Азии можно назвать весьма критическим. Как пишет известный американский политолог Чарльз Зиглер (Charles E. Ziegler), власти неохотно прислушиваются к общественному мнению, а граждане не готовы брать на себя ответственность за управление. Кроме того, по мнению ученого, Россия показывает Казахстану плохой пример успешного авторитаризма. Как он полагает, «диффузия авторитаризма» поощряет ограничения деятельности неправительственных организаций (НПО), финансируемых из-за рубежа. Независимо от того, влияет ли Россия на текущие политические процессы в Казахстане, финансирование НПО по законам РК должно идти через государство, которое при необходимости может запретить любую структуру. Именно на фоне «спящих» и слабых институтов гражданского общества, а также экономического кризиса (темпы роста ВВП упали с 4,1% в 2014 до 1% в 2016 году) в Казахстане и появились общественные советы — достаточно радикальный и инновационный механизм народного участия в управлении страной. Однако до последнего времени не проводились исследования, способные определить, насколько эффективными оказались эти институты.

Эту задачу взяли на себя Колин Нокс (Colin Knox) и Салтанат Джаненова (Saltanat Janenova), авторы статьи Public councils in Kazakhstan: a case of emergent participative democracy? в научном журнале Central Asian Survey. Они пообщались с чиновниками Министерства по делам религии и гражданского общества (ныне — Министерство общественного развития), депутатами мажилиса, представителями нескольких НПО, а также с членами общественных советов при министерствах юстиции, образования и науки, обороны, сельского хозяйства и других. Эти интервью проводились в столице республики. Для получение информации о происходящем в регионах исследователи посетили заседания общественных советов в Шымкенте, Костанае, Усть-Каменогорске и Уральске.

Под колпаком бюрократов

Общественные советы были учреждены с 1 января 2016 года в соответствии с законом РК от 2 ноября 2015 года за номером 383-V «Об общественных советах». Общественные советы в Казахстане позиционируются как независимые структуры, цель которых — достижение подотчетности государственных организаций гражданскому обществу. Такая подотчетность может быть достигнута благодаря активному участию НПО и простых людей в процессе принятия тех или иных важных решений. К концу 2017 года в стране действовало 229 советов, в которых состояло около 4000 человек. Свои советы появились при большинстве министерств, акиматов и местных органов самоуправления. Полномочия у них, согласно закону, поистине грандиозные: обсуждение законов и бюджетов, оценка качества реализации государственных программ, повышение прозрачности работы госструктур и даже противодействие коррупции. Представители НПО и простые граждане входят в советы на конкурсной основе. Одна треть членов совета делегируется властью — их назначают руководителя того или иного ведомства.

Общественным советам по их требованию должна быть предоставлена любая информация. На рекомендации советов государственные органы должны отвечать в течение 10 рабочих дней. О своей деятельности советы обязаны как минимум дважды в год сообщать обществу в СМИ.

Таким образом, формально в Казахстане возник мощнейший инструмент общественного контроля над действиями государства. А что же на практике?

Выездное заседание Республиканского общественного совета. Фото с сайта Taldykorgan-online.kz

Для начала напомним, что треть членов совета составляют сотрудники той самой структуры, которая, по идее, должна быть ему подотчетна. Эти люди отлично представляют себе механизмы работы государственных органов и при желании легко могут вставлять совету палки в колеса. Авторы статьи цитируют председателя общественного совета при МВД, который говорит следующее: «Я не уверен, что нам нужно наполнять треть организации чиновниками. На самом деле они используют свой авторитет и статус, чтобы оказывать давление на остальных членов».

Оставшиеся две трети совета, его, так сказать, «народная часть», избираются на конкурентной основе. Тем не менее и эта часть совета нередко включает в себя отставных чиновников той же самой государственной организации.

Отдельно стоит заметить, что бюрократы частенько просто связывают руки общественным советам. Как рассказал председатель совета при Министерстве финансов, «они [чиновники] думают, что они самые умные, никогда нас не слушают, всегда находят повод отклонить наши рекомендации… Мы не можем контролировать даже то, какую информацию публикуют на веб-сайте министерства. Этим занимаются IT-специалисты, и доступа к сайту у нас нет». Таким образом, государственные организации влияют даже на транспарентность работы самих общественных советов. Получается, что последние целиком зависят от министерских айтишников, которые и определяют, какая именно информация должна появиться на сайте совета.

Завалены скучными бумагами

Следующий большой блок проблем связан с функциями советов. Перед ними возникает множество задач, и расставить приоритеты бывает непросто. В результате план работы советов стал определяться не общественным интересом, а запросами госструктур, которые начали пользоваться ресурсами новых органов для своих целей. Например, министерства часто превращают советы в форум для обсуждения законопроектов. Члены советов оказываются погребены под многостраничными документами, написанными малопонятным для неспециалиста языком. Если они не успевают проработать бумаги за 10 дней, министерство считает проект одобренным.

Само собой, не все довольны таким «погружением» советов в работу с документами. Председатель совета при агентстве РК по делам государственной службы и противодействию коррупции был достаточно откровенен с исследователями. «Когда я стал председателем, — говорит он, — то обратил внимание на попытки направить нашу деятельность в сторону законодательства…. Мы же должны проводить общественные слушания… Необходимо услышать голос граждан, а не чиновников. Мы знаем, что думают бюрократы, мы должны помочь обществу быть услышанным».

Нокс и Джаненова подчеркивают, что госструктуры успешно «увели» общественные советы к обсуждению процедурных вопросов — выборы, голосование, регламент и так далее. «Советы, видимо, несколько ушли от своей первоначальной цели — выражать мнение гражданского общества по важным вопросам. Потенциал общественного контроля и вовлечение граждан в управление не был использован в полной мере, чему способствовал недостаток навыков и знаний, нужных для выполнения таких задач», — пишут ученые.

Одним словом, общественным советам дозволяется выполнять свои задачи — но в рамках, определенных министерствами и ведомствами. Когда происходит выход за эти рамки, возникают конфликты и, по словам информантов, некоторых членов советов могут даже исключить — хотя это оформляется как добровольный уход.

Но существуют и истории демократического успеха. Так, глава совета при астанинском акимате рассказал об общественных слушаниях по поводу транспортной ситуации в городе. «Мы провели мониторинг, затем позвали экспертов — изучить всю транспортную систему в Астане, дорожное движение, светофоры и прочее… Во время общественных слушаний в зале присутствовало около 700 человек… Люди говорили о проблемах и выражали свое мнение, велась запись. В итоге были приняты поправки в нормативных документах». Похожие истории рассказывали представители совета при алма-атинском акимате, ведущего также активную работу в соцсетях.

Однако эти примеры еще раз показывают огромную роль личного фактора: акимы обоих городов получили образование на Западе и позитивно относятся к западным практикам public management. Они ценят клиентоориентированный подход в обеспечении госуслуг, так что общественные советы им только в помощь. Но большинство советов в других структурах было фактически бюрократизировано под влиянием «государственной» трети их членов. Вот и получается, что им до таких прогрессивных практик еще очень далеко.

Дайте бюджет и независимость

Проблема усугубляется еще и тем, что советы лишены отдельного бюджета и финансируются из средств «своих» госструктур, что сильно ограничивает их автономию. Участие в работе советов осуществляется на волонтерских началах и не оплачивается. По мнению ученых, энтузиазма надолго не хватает и без финансовой поддержки далеко не уйти. Например, совершенно необходимо компенсировать членам советов затраты на поездки в регионы и встречи с гражданами. Сейчас эти затраты им приходится покрывать из личных средств или обращаться за грантами в западные НПО (предложение главы совета при МВД).

Нокс и Джаненова завершают свою статью рядом рекомендаций. Исследователи признают, что в Казахстане существует большой запрос на гражданскую активность, и признают также тот факт, что общественные советы в силах выполнять важную функцию — снижать уровень отчуждения людей от действий власти. Но для успешного исполнения задач советов необходимо усиливать их независимость от государственных органов, к которым они приписаны. Отдельно ученые подчеркивают тот факт, что долгосрочную гражданскую активность невозможно осуществлять на волонтерских началах. Деньги, время и обучение являются обязательными условиями работы советов, без этих ресурсов она останется «беззубой» и формальной.