Монополистов просят потесниться

Фото с сайта Pixabay.com

После двухлетнего обсуждения, пересмотров и доработок в Узбекистане наконец 10 мая был принят, а на следующий день опубликован Закон «О государственно-частном партнерстве». Начиная с июня 2017 года на всенародное обсуждение выносили три версии этого законопроекта.

Последние два года правительство республики активно пытается привлечь частный сектор к строительству, модернизации и управлению общественной инфраструктурой на основе взаимовыгодного партнерства. Помимо собственно закона о ГЧП (государственно-частном партнерстве), были приняты постановления президента о возможном сотрудничестве бизнеса и государства в дошкольном образовании, здравоохранении и коммунальном хозяйстве. Создано специальное Агентство по развитию ГЧП, которое было создано в октябре прошлого года. В качестве консультантов в проектах выступают Азиатский банк развития, Европейский банк реконструкции и развития, Международная финансовая корпорация, Исламский банк развития и Всемирный банк.

Ничто не ново под луной

Примеры кооперации власти и бизнеса можно найти в самом далеком прошлом, при этом законодательно это партнерство не всегда регулировалось. Так, в Древней Греции и Древнем Риме в IV в. до н. э. сбор налогов или других доходов в пользу государства власть отдавала в частные руки, в средние века о подобном механизме было известно во Франции, Голландии, Испании, Англии, Иране, Индии.

В период новой истории сотрудничество государства и частного бизнеса значительно модернизировалось, основной формой стала концессия. К числу наиболее известных концессий относится в том числе возведение башни в Париже по проекту Александра Гюстава Эйфеля. В 1887 году Эйфель подписал с муниципалитетом договор, согласно которому ему на правах аренды предоставлялась башня с условием эксплуатации сроком на 25 лет. Была также предусмотрена выплата денежной субсидии в размере 1,5 млн золотых франков, которая составляла 25% всех расходов на строительство башни. За время эксплуатации башня окупилась за счет выручки от продажи билетов на экскурсии, подъем на лифтах, продажу прав на сувениры и арендной платы ресторанов.

В России один из первых проектов государственно-частного партнерства был реализован в Ростове по обустройству городской водопроводной сети. В 1865 году городская дума подписала контракт с тремя богатыми купцами из Ростова, Новочеркасска и Ейска. Компаньоны получали концессию на 50 лет, в их обязанности входило содержание водопровода в исправном состоянии. Была также регламентирована отпускная цена — не выше четверти копейки за ведро, а объем ежедневно реализуемой в городе воды составлял 1500 кубометров в сутки. Уже в XXI веке на условиях ГЧП был реализован крупнейший в России инфраструктурный проект по модернизации системы водоснабжения — «Чистая вода Ростова».

«Государство не заинтересовано в улучшении услуг»

Юлий Юсупов

Юлий Юсупов, независимый экономист, директор Center for Economic Development (Ташкент) ответил на несколько вопросов «Ферганы» о ГЧП.

— В чем сегодня смысл государственно-частного партнерства?

— Ключевая обязанность государства — обеспечивать создание так называемых общественных благ — товаров и услуг, в которых население нуждается, но которые частный сектор не производит или производит в недостаточном количестве.

Например, в настоящее время почти во всех странах считается обязательным начальное и среднее образование. Однако предоставление этих услуг предполагает довольно высокие затраты: зарплата учителей, инвестиции в помещения и оборудование и пр. Частный сектор может предоставлять эти услуги на коммерческой основе. Но далеко не все семьи могут позволить себе их оплатить. То есть начальное и среднее образование — типичное общественное благо. И задача государства — обеспечить его доступность для всех детей и подростков.

Важными общественными благами являются поддержание общественного порядка, оборона страны, судопроизводство, фундаментальная наука, базовая медицина, благоустройство территорий.

Как государство может обеспечить производство общественных благ? Первый путь — через государственные предприятия и учреждения. Например, очень часто потребность в начальном и среднем образовании удовлетворяется посредством создания всеохватывающей системы бесплатных государственных школ.

Но есть и второй путь: передать полностью или частично производство того или иного общественного блага в частные руки. В этом случае финансовые ресурсы, которые ранее шли на покрытие издержек государственной организации, теперь передаются частной коммерческой компании или некоммерческой организации. Источником ресурсов чаще всего является государственный бюджет или какой-нибудь государственный внебюджетный фонд, но, бывает, финансирование приходит и от потребителей, так как иногда государство взимает плату за свои услуги, например, за регистрацию чего-либо у нотариуса.

То есть государство и бизнес (а в некоторых случаях — ННО) становятся партнерами для решения общественно значимых задач (а это прежде всего создание общественных благ). Это и называется ГЧП.

— Но зачем нужен второй путь? Почему бы государству просто не производить общественные блага самостоятельно?

— Ключевые вопросы производства общественных благ, как и любых других товаров и услуг, — это вопросы цены и качества. Мы хотим получать качественные блага по как можно более низкой цене. И задача государства — способствовать удовлетворению этого нашего желания.

Но как делать товары и услуги более качественными и дешевыми? Человечество давно знает ответ на этот вопрос. Есть два инструмента: частный интерес и конкуренция. Если на любом рынке частных (не общественных) благ есть конкуренция и нет барьеров для доступа новых участников и технологий, то рынок обязательно заставит производителей оптимизировать издержки, снизить цены и заботиться о качестве своих продуктов.

Государственные же предприятия, если они не работают в условиях конкуренции, не имеют прямого интереса сокращать издержки производства и улучшать качество производимых благ. Кроме того, работают еще и разного рода коррупционные механизмы, позволяющие чиновникам обогащаться. Поэтому издержки, как правило, не снижаются, а только растут. Все это ложится тяжелым бременем на бюджет, налогоплательщиков и потребителей услуг.

ГЧП — это способ задействовать частный интерес и конкуренцию для оптимизации производства общественных благ. Производством будут заниматься не чиновники, а частные предприниматели, которые заинтересованы в сокращении издержек, так как разница между выручкой и сократившимися издержками будет означать рост прибыли. Но, повторяю, это работает, только если будет конкуренция, то есть — одно из двух:

— либо частные предприятия конкурируют за потребителя друг с другом и/или с государственными предприятиями;

— либо (там, где невозможно создать прямую рыночную конкуренцию между многими производителями) право на производство общественного блага передается частной компании в результате открытого и прозрачного конкурса: побеждает та компания, которая в конкурсной борьбе предлагает наилучшие для общества условия.

— Можете привести примеры?

— Конечно.

Первый случай — это система ваучерного финансирования школьного образования. Государство говорит: в рамках решения задачи обеспечения всеобщего начального и среднего образования мы готовы выделять из бюджета на каждого ученика определенную сумму, например 1000 долларов в год — это ваучер, который получит школа. При этом ученик или его родители сами вправе выбрать школу. Это может быть государственная школа с базовыми минимальными стандартами образования. И в этом случае доплачивать ничего не надо. Либо это может быть частная или государственная школа, которая обеспечивает более высокие стандарты обучения. Но тогда, скорее всего, придется доплатить. Например, еще 1000 долларов. А далее конкуренция заставит школы (причем и государственные тоже) бороться за учеников и за их ваучеры. Но как можно привлекать учеников? Прежде всего высоким качеством обучения. Но и каким-то ограничением стоимости обучения. Второе происходит чаще всего через предоставление скидок, грантов успешным и выдающимся ученикам. Здесь вовсю работают самые обычные рыночные механизмы.

Пример второго случая. Государству нужно построить какой-нибудь важный военный объект. Объявляется конкурс (тендер), где все участники предлагают условия, на которых они готовы выполнить опубликованные требования к характеристикам этого объекта. Побеждает та организация, которая предложит наилучшие условия по цене.

— Ко всем ли общественным благам подходит механизм ГЧП?

— ГЧП можно и нужно применять там, где есть возможность улучшить качество общественного блага и/или сократить издержки за счет использования преимуществ частного интереса и конкуренции. Там, где частный интерес (желание заработать больше денег) может навредить, например при судопроизводстве, там ГЧП, видимо, нецелесообразно. И нецелесообразно оно там, где не удастся создать конкурентную среду, — либо прямую конкуренцию между производителями благ, либо конкуренцию в виде честного конкурса.

— В каких отраслях эта форма взаимодействия власти и бизнеса находит лучшее применение?

— Как показывает мировой опыт, это сферы образования, здравоохранения (ваучерная система, как и в образовании), оказания государственных ряда услуг (обязательная сертификация, регистрация собственности и пр.), наука (частные фирмы и университеты конкурируют за научные гранты и государственные заказы).

Для Узбекистана ГЧП актуально и для принадлежащих государству так называемых «естественных монополий», многие из которых на самом деле далеко не «естественные», а очень даже искусственные. Речь идет об энергетике, коммунальном хозяйстве, транспорте. В этих секторах на самом деле нужно проводить очень большую работу по демонополизации, дерегулированию и приватизации. Одним из направлений этой работы может стать внедрение ГЧП.

Что с ГЧП в Узбекистане

В последние два десятка лет Узбекистан оставался в стороне от вовлечения частного сектора в инфраструктурные проекты, в том числе из-за отсутствия единого механизма взаимодействия государства и бизнеса, а также внятных «правил игры». Реализованные за последние 25 лет различные формы ГЧП в отдельных секторах экономики носили несистемный и точечный характер. Преимущественно такие проекты реализовывались в нефтегазовой и добывающей отраслях.

Проекты государственно-частного партнерства, подлежащие проработке в 2019 году (нажмите, чтобы увеличить). Инфографика "Ферганы"

Активно развивать ГЧП в республике начали с 2017 года, открыв для участия бизнесу четыре социально значимых направления.

Дошкольное образование

В апреле прошлого года президент подписал постановление о создании благоприятных условий для ГЧП в сфере дошкольного образования. Этот документ — приглашение малого бизнеса к совместному созданию частных детсадов. Есть четыре варианта участия государства:

— предоставление земельных участков на безвозмездной основе на срок не менее 30 лет или же реализация частному партнеру по «нулевой» выкупной стоимости пустующих объектов госсобственности;

— обеспечение льготных кредитов по ставке 1% годовых сроком на 15 лет;

— освобождение частного партнера от всех видов налогов и отчислений в государственные фонды (на 10 лет), снижение ставки единого социального платежа до 5% (на 10 лет), освобождение от таможенных платежей за оборудование и инвентарь, ввозимых для нужд детсада (на 2 года);

— выделение госдотаций.

Здравоохранение

К партнерству приглашается средний и малый бизнес, но отдельный акцент делается на привлечение прямых иностранных инвестиций.

Государство предлагает партнерство в следующих формах:

— проектирование, строительство, реконструкция, создание, оснащение, модернизация, финансирование, эксплуатация и обслуживание общественной инфраструктуры;

— предоставление товаров и оказание услуг.

Соглашения о ГЧП заключаются на срок от 3 до 49 лет. После окончания срока выделенные частному партнеру земельные участки, приобретенное медицинское и иное оборудование, а также построенные объекты передаются государству.

Коммунальное хозяйство

Третьим направлением внедрения ГЧП еще до принятия закона о ГЧП является сфера управления водоснабжением и канализацией. В конце ноября 2018 года президент подписал постановление, в котором предусмотрено поэтапное внедрение передового зарубежного опыта в этой сфере, в том числе в форме ГЧП. Юридические лица, заключившие договоры о ГЧП сроком на 3 года, освобождаются от уплаты:

— всех видов налогов и обязательных платежей (за исключением единого социального платежа);

— таможенных платежей при ввозе не производимых в республике оборудования, комплектующих изделий, запасных частей и материалов, используемых в их деятельности.

В срок до 1 июля текущего года правительство планирует провести конкурс по передаче в управление систем водоснабжения и канализации городов Самарканд, Бухара, Наманган и Карши на условиях государственно-частного партнерства.

Энергетика и дороги

25 апреля этого года МИД Узбекистана сообщил о реализации инвестиционного проекта по строительству первой электростанции на принципах ГЧП. Проект стоимостью $1,2 млрд будет реализован в Сурхандарьинской области за счет прямых иностранных инвестиций турецкой компании Yildirim Holding. Предполагаемая мощность тепловой электростанции комбинированного цикла на природном газе составит 900 МВт. Переговоры по аналогичному проекту по строительству ТЭС в Ташкентской области с турецкой компанией Cengiz Enerji Sanayii ve Ticaret A. S. запланированы на июнь этого года.

Кроме того, правительство Узбекистана поддержало проект Министерства энергетики и промышленности ОАЭ и компании Mubadala Utilities по приватизации ряда ТЭС и строительству новых на принципах ГЧП.

Первая в республике платная автотрасса будет построена на основе ГЧП по одному из главных туристических маршрутов – Ташкент — Самарканд. Подписание соглашения о строительстве платной автодогороги с консорциумом компаний Cengiz Enerji Sanayii ve Ticaret A. S, «Калён», «Колин» (Турция) запланировано на июль нынешнего года.

«Главное — конкуренция»

«Фергана» попросила Юлия Юсупова охарактеризовать проблемы, которые он видит в развитии ГЧП в Узбекистане.

— В Узбекистане очень высокий уровень монополизации и огосударствления экономики и всей общественной жизни. Во многих отраслях экономики и социальной сферы доминируют государственные предприятия и организации, которые чаще всего являются монополистами. Самые яркие примеры — автопром и авиаперевозки, где монополии созданы совершенно искусственным образом.

ГЧП — один из инструментов, который должен позволить разрушить существующие государственно-монопольные структуры. Отсюда неизбежное сопротивление развитию конкуренции и расширению позиций частного сектора со стороны сил, которые хорошо себя чувствуют и хорошо зарабатывают в условиях монополизма и государственного финансирования.

Есть и опасность, что эти силы попытаются использовать ГЧП не для оптимизации бизнес-процессов, а для извлечения личной выгоды. Для этого нужно убить конкуренцию. Если передать производство от государственной компании частной, но при этом сохранить ее монопольное положение, лучше точно не станет. А может стать и хуже. То же самое касается конкурсов (тендеров). Если процесс выбора победителя не сделать максимально прозрачным и конкурентным, то побеждать будут «свои», и условия, на которых они будут побеждать, окажутся далеки от оптимальных с точки зрения интересов общества.

— Как оградить ГЧП от коррупции, чтобы оно не превратилось в новый способ «неформальных» заработков?

— Рецепт только один — максимальные прозрачность и конкурентность. Процесс развития ГЧП должен протекать под постоянным пристальным надзором со стороны гражданского общества, СМИ, контролирующих государственных служб. Ну и, конечно, необходимо четкое законодательство, которое не позволит чиновникам превратить ГЧП в очередную «кормушку».

— Вопрос о стоимости общественных благ, создаваемых в партнерстве государства и частного сектора. Вы говорите, что одна из задач ГЧП — снижение издержек и цен. Но разве цены не возрастают после того, как услуги начинает оказывать частный сектор?

— При приватизации и разгосударствлении очень часто цены на товары и услуги начинают расти. И действительно, может возникнуть иллюзия, что этот рост связан именно с передачей прав по производству общественных благ частному сектору. Но это заблуждение. Причины другие.

Когда говорят о росте цен после внедрения ГЧП, то задайтесь вопросом: «А вы уверены, что это та же самая услуга?» К примеру, в Узбекистане низкие цены на электроэнергию и природный газ. Но при этом на многих территориях страны газ был недоступен, а электричество часто отключалось (вернее, редко включалось). Если у вас ограничен доступ к дешевому ресурсу, его низкая цена для вас не так важна.

Это же касается и качества товара или услуги. А действительно ли дешевые (или бесплатные) и дорогие школы оказывают одну и ту же услугу? Наверное, чаще всего все-таки разную. Тогда стоит ли удивляться разнице в цене? Я хочу сказать, что часто при либерализации цена действительно повышается, но при этом улучшается качество и повышается доступность товара или услуги.

Другой вопрос, которым стоит задаться, звучит так: «А действительно ли товар или услуга были до либерализации бесплатными или дешевыми?» Мы хорошо знаем, что бесплатные образование и здравоохранение на самом деле далеко не бесплатные. Нам приходится напрямую платить врачам, медсестрам, нянечкам, приносить обеды больным в стационары, покупать «бесплатные» препараты, вносить деньги в школьные фонды, платить за «дополнительные занятия» и прочее.

Кроме того, мы оплачиваем «бесплатные» услуги через свои налоги. Именно из налогов финансируется социальная сфера и коммунальные услуги. При либерализации финансирование социальной сферы может сократиться, а значит, снизится и налоговая нагрузка.

Существуют скрытые дотации, которые мы зачастую не замечаем. Например, дешевые или бесплатные вода и другие природные ресурсы откликнутся нашим детям и внукам, которым такое растранжиривание ресурсов будет стоить очень дорого. При либерализации многие скрытые дотации отменяются, что неизбежно сказывается на себестоимости и цене общественного блага.

Надо понимать, что рост цен при либерализации часто обусловлен накопившимися проблемами прежних времен. К примеру, если десятилетиями из-за недофинансирования не обновлялась производственная база и инфраструктура (например в теплоэнергетике Узбекистана), то ответственный частный инвестор вынужден будет вначале разгребать весь этот накопившийся ворох проблем, к примеру, много инвестируя в обновление транспортных сетей и оборудования. Естественно, это негативно скажется на себестоимости и ценах, по крайней мере, на первых порах. Но причина роста цен будет не в ГЧП, а в том, что государство долгое время не хотело или не могло решать возникающие проблемы. А теперь нам приходится расплачиваться за прежние ошибки. Но расплачиваться пришлось бы в любом случае. И чем раньше мы начнем этот процесс, тем безболезненнее удастся его завершить.

И, конечно же, цены могут вырасти (возможно, это главная причина), если ГЧП внедрено, а конкурентную среду так и не создали. Такая ситуация — просто мечта монополистов и коррупционеров всего мира. И опять-таки причина этого — не ГЧП само по себе, а сознательное игнорирование принципов внедрения ГЧП, желание создать новую «кормушку».

— Должно ли государство регулировать цены на общественные блага, создаваемые в рамках ГЧП?

— Регулирование цен — вещь очень неэффективная и опасная. К этому инструменту государство должно прибегать только в виде больших исключений. Должны регулироваться цены естественных монополий, но при условии, что это действительно естественные, а не искусственно созданные монополии. Во всех прочих случаях, если есть честная конкуренция, цены регулировать нельзя ни в коем случае. Если все же с конкуренцией проблемы, то надо искать причины, которые ее ограничивают, и устранять их, а не регулировать цены. Причины эти, как правило, тоже рукотворные: лицензии, разрешения, стандарты, налоговые и другие льготы для отдельных счастливчиков, использование «административного ресурса», непрозрачные тендеры и прочие барьеры для доступа на рынки новых игроков. Вот с этим надо бороться, а не контролировать цены.