Все должно быть санкционировано

7 февраля на сайте электронного правительства Казахстана опубликовали концепцию закона «О порядке организации и проведения мирных собраний, митингов, шествий, пикетов и демонстраций в РК». Концепция разочаровала правозащитников, гражданских активистов и многих журналистов.

В тот же день на сайте был вывешен и законопроект «О порядке организации и проведения мирных собраний в Республике Казахстан», который отличался от концепции, был более резким и определенным.

Оба документа были предложены к обсуждению Министерством информации и общественного развития, и в Алма-Ату на обсуждение законопроекта (не концепции) приехал министр Даурен Абаев. Заседание не анонсировалось в СМИ. Корреспонденту «Ферганы» удалось попасть на него и узнать, что предлагает государство в части мирных собраний и митингов и что не устраивает общественность в новом законопроекте.

Зачем нужен новый закон о митингах?

Разговоры о необходимости изменить закон, регулирующий вопросы проведения митингов, в последние годы в Казахстане шли довольно активно. Основные аргументы в пользу поправок: действующий закон не соответствует международным стандартам, власти под любым предлогом запрещают митинги, силовики жестко задерживают участников, а суды наказывают арестами и штрафами.

В 2019 году на фоне протестных акций против переименования столицы и признанных итогов выборов президента тема митингов стала все чаще звучать и в риторике официальных лиц страны. В конце прошлого года президент Казахстана Касым-Жомарт Токаев высказался за переход к уведомительному порядку проведения митингов. «Следует приступить к внедрению уведомительного принципа организации митингов, что соответствует нашей Конституции. Митинги допустимы, если они не нарушают закон, не нарушают общественный порядок и не мешают покою граждан», — заявил глава государства на заседании Национального совета общественного доверия.

На встрече с Дауреном Абаевым. Фото Багдата Асылбека, "Фергана"

Чиновники зашевелились. «Я приехал сюда, чтобы услышать ваше мнение, постараться ответить на вопросы. Мы сначала думали, что внесем изменения в законодательство, которое у нас есть с 1995 года. Во время обсуждений, во время анализа мы поняли, что принять новый закон гораздо проще, чем вносить изменения, потому что точечных изменений не получается. Надо будет принимать новый концептуальный закон», — сказал Даурен Абаев, открывая обсуждение концепции нового законопроекта.

По мнению министра, в законе должны быть определены права и обязанности как участников, так и журналистов, а также регламент уведомительного порядка.

После этого начались выступления спикеров.

Что предлагают государство и общество: различия

История появления нового законопроекта началась в сентябре 2019 года, когда директор Казахстанского международного бюро по правам человека Евгений Жовтис представил Общественному совету Алма-Аты концепцию закона о мирных собраниях. После корректировки этот документ был отправлен чиновникам, которые выдали уже свою концепцию и законопроект.

И вот теперь общественники собрались, чтобы сравнить оба варианта, до и после министерской правки.

Член Общественного совета Алма-Аты Марат Шибутов показал презентацию, в которой обозначил важные различия концепции общественного совета и законопроекта министерства.

«Само понятие “мирные собрания” отличается, — сказал Шибутов. – У нас было “выражение общественных интересов”, а тут (в концепции министерства) больше акцент на характере собраний — “мирные ненасильственные”. Мирное собрание и так должно быть ненасильственным».

Участники заседания, листая распечатанный вариант законопроекта МИОР, выражали удивление, что туда вошло многое, что «и так идет по умолчанию». «Запрет на ношение холодного оружия. Мы пришли освещать, мы не бандиты», — цитируя нормы законопроекта, вставил реплику журналист Сергей Пономарев и добавил в сарказмом: «Почему тогда (запрет на) изнасилование не включили или педофилию, раз уж на то пошло?» («журналисту запрещено иметь при себе холодное, огнестрельное и иное оружие, а также специально подготовленные или приспособленные предметы, которые могут быть использованы против жизни и здоровья людей, для причинения материального ущерба гражданам и собственности юридических лиц», говорится в законопроекте. — Прим. «Ферганы»).

Шибутов рассказал, что принципы проведения мирных собраний в двух документах существенно отличаются. В первоначальном варианте были прописаны принципы: презумпция мирного характера митинга, юридическая определенность (когда в законах четко прописано, какое административное или уголовное наказание предусмотрено за те или иные правонарушения, связанные с мирными собраниями), недискриминация (равные права на проведение митингов для всех граждан вне зависимости от национальной, расовой, половой принадлежности и сексуальной ориентации), прозрачность и участие в процессе решения, быстрота административного или судебного рассмотрения жалоб на ограничение или запрет мирного собрания, а также ответственность всех сторон — организаторов, участников и госорганов. В итоговой версии оказались прописаны следующие принципы: ненасильственный характер собраний, обеспечение государственной безопасности, общественного порядка, охраны здоровья, защиты прав и свобод других лиц; добровольность участия.

Абаев объяснил это тем, что «важно учесть мнения людей, которые не хотят участвовать на митингах».

Даурен Абаев. Фото Багдата Асылбека, "Фергана"

Отличительная черта новой версии законопроекта — большое количество ограничений. «По организаторам (мирных собраний) у нас было всего два ограничения — это недееспособное лицо и запрещенная организация, а тут (в версии министерства) — пять ограничений, — сказал Шибутов. — То, что человеку, которого неоднократно задерживали, не дают права провести митинг, тоже вызывает вопрос, ведь там могут быть мелкие правонарушения — мусор не туда выкинул», — пояснил Шибутов.

В законопроекте МИОР говорится, например, что организатором митинга не может быть «юридическое лицо, не зарегистрированное в установленном законодательством Республики Казахстан порядке». Но некоторые активисты считают, что это ограничение помешает новым политическим партиям и движениям, которых не регистрируют под разными предлогами.

Первая версия проекта разрешала проводить собрания в любых пригодных для этого местах, за исключением режимных, военных объектов. В законопроекте МИОР указано, что мирные собрания проводятся только в специализированных местах. Общественники, критикуя данный пункт, привели пример: люди, выходящие на митинг против МВД, захотят пойти к зданию этого ведомства, а не в специально отведенные для митингов места. На этот аргумент Даурен Абаев возразил: «Главное для митингующих — быть услышанными. Место проведения — это наша принципиальная позиция. Главный принцип — “не на окраинах” — должен быть соблюден. Должна быть и транспортная доступность места митинга. Если будет действительно окраина, то мы, госорганы, будем вмешиваться», — заявил чиновник.

Другой проблемой сторонники первоначальной версии закона назвали то, что в итоговом варианте прописана необходимость уведомления о проведении пикетирования, хотя, по их мнению, «одиночные и групповые пикетирования до 10 человек не требуют уведомлений». Уведомление, по мнению инициаторов законопроекта, необходимо лишь на проведение других видов мирного собрания (митинги, шествия, демонстрации) за 10 рабочих дней.

Согласно законопроекту МИОР организатору нужно подать уведомление в акимат (администрацию) за 15 дней для проведения митинга в специализированном месте – если на митинг придет 250 человек. Если больше – необходимо получать разрешение. «Любое мирное собрание всегда привлекает других людей. И это невозможно проконтролировать. Если придет 253 человека, то троих придется выгонять? Новый закон, конечно, немного лучше закона 1995 года, но все равно по таким расхождениям, я думаю, его надо доработать», — подытожил Марат Шибутов.

Найти 251-го человека на митинге

Как заметил Евгений Жовтис, в законопроект министерства вошло не более 10% концептуальных предложений, а тех, что касались технических норм, — около 30%. Жовтис подчеркнул, что в предлагаемом министерством законопроекте нет ни одной отсылки к международным договорам, ратифицированным Казахстаном.

«Господа, либо мы члены ООН и мы ратифицировали международные договоры, либо давайте оттуда выйдем и подписи снимем. Раз мы взяли обязательства по 4-й статье Конституции — это является частью нашего национального права. 21-я статья международного пакта гражданских и политических правах, ратифицированного Казахстаном, должна выполняться («Признается право на мирные собрания. Пользование этим правом не подлежит никаким ограничениям, кроме тех, которые налагаются в соответствии с законом и которые необходимы в демократическом обществе в интересах государственной или общественной безопасности, общественного порядка, охраны здоровья и нравственности населения или защиты прав и свобод других лиц». – Прим. «Ферганы»). Есть сиракузский принцип, касающийся допустимости по ограничениям прав и свобод, закрепленном в пакте 1985 года. Есть руководящий принцип ООН и венецианской комиссии по свободе мирных собраний, членом которых мы являемся. Также есть решение комитета ООН по правам человека, и там есть четкие рекомендации Казахстану (в части проведения мирных собраний. — Прим. «Ферганы»), которые у нас не выполняются», — заявил Евгений Жовтис.

Правозащитник добавил, что, «раз МИОР говорит, что этот законопроект соответствует международным стандартам, нужно направить его в ООН на экспертизу, такие экспертизы там делают». Жовтис сообщил, что правозащитники обратились к посольствам стран, на опыт которых ссылались разработчики проекта закона, и к спецдокладчику ООН, и теперь ожидают вердикта. «В том законопроекте, который подготовил, я взял примеры стран со схожими с Казахстаном условиями: Армении, Польши, Молдовы, Хорватии и частично России, где одиночные пикеты не регулируются», — перечислил правозащитник.

Не обошел он стороной и пункты законопроекта, касающиеся сроков уведомления и количества участников. «Невозможно за 15 дней подать уведомление, если что-то произошло вчера, и люди хотят сразу высказаться на этот счет. Например, во Франции миллионы людей выходят на демонстрации, не спрашивая ни у кого разрешения. Поэтому по спонтанным мероприятиям никакой разрешительной процедуры быть не должно», — заявил автор первоначальной концепции закона о митингах, выразив сомнение и в состоятельности пункта о лимите в 250 человек для «уведомительных митингов». «Войдут ли в это число полицейские, люди в штатском? И как вычислить 251-го человека?»

Кто разозлил министра

Даурен Абаев больше слушал, чем говорил. Некоторые выступления спикеров он очевидно одобрял, назвав «блестящей идеей» предложение спикера Болата Жуматаева о внедрении онлайн-митингов и онлайн-опросов, «чтобы меньше людей митинговало на площадях». Абаев кивал, когда участники встречи говорили об ответственности организаторов за проведение митингов.

Среди выступавших были и представители вузов, которые отметили положительные стороны нового закона и поблагодарили министра, что тот прибыл из столицы, чтобы выслушать замечания.

Альнур Ильяшев. Фото Багдата Асылбека, "Фергана"

Однако не обошлось и без эмоционального конфликта. Гражданский активист Альнур Ильяшев (получивший разрешение на митинг с 36-й попытки) заявил, что в новом законе организаторов митингов «грузят ответственностью» и усложняют процедуру. «А об ответственности за закрытие паровыпускных клапанов для общества никто не говорит. Если бы в Кордае (беспорядки в Кордайском районе. – Прим. «Ферганы») дали бы возможность вовремя выступить – не довели бы до того, что людей стали убивать. Эта ответственность лежит и на вас в том числе, — обратился активист к министру, — ведь вы — Министерство общественного развития, а вы пытаетесь нас зарегулировать. Зачем в законопроект включать медицинскую помощь? Она по умолчанию идет. Вопрос об ответственности по умолчанию идет. Я участвовал в шести митингах, и пять из них — без разрешения. Но никого не побили, ничего не разрушили. Все мирно было, и никто никого не уведомлял», — сказал Ильяшев.

«Давайте без эмоций», — прервал его Абаев.

«Люди гибнут! Людей сажают, арестовывают за реализацию конституционного права. Как я могу без эмоций?» — возражал Ильяшев.

«Вот именно — люди гибнут. Чтобы они не гибли, надо все предусмотреть и расписать. Если вам не принципиально медицинское обслуживание, то давайте уберем», — согласился Абаев.

«В Конституции не зря прописано право на мирные митинги, не зря это прописано в международном пакте, — не успокаивался Ильяшев. — Вы своим законом, своими 15 днями (ожидания после подачи уведомления) создаете запрет».

«Вы читали проект закона?» — поинтересовался Абаев.

«На десятой странице начал плеваться! – горячился Ильяшев. — Вопрос касается конституционных прав людей. Я считаю, что нужно принять законопроект, предложенный Евгением Александровичем (Жовтисом), поскольку он соответствует всем международным стандартам. У меня все», — и Ильяшев резко встал и вышел из зала.

«Человек высказался, (но я) не услышал ничего, кроме эмоции», — сказал ему вслед Абаев.

25 лет ожидания нового закона

После этой перепалки министр был вынужден отвечать на вопросы каждого спикера. Инициатор создания движения HAQ Тогжан Кожалиева подняла вопрос об ответственности правоохранительных органов на митингах и поинтересовалась, можно ли участвовать в митингах, надев большие очки или медицинскую маску, которые закрывают часть лица. Абаев ответил, что пункт об ответственности правоохранителей в законе должен быть, а «очки носите, пожалуйста».

Тогжан Кожалиева. Фото Багдата Асылбека, "Фергана"

Журналиста Сергея Пономарева, как и других его коллег, возмутил пункт про то, что «журналист, освещающий митинг, должен предоставить видео правоохранительным органам по требованию». Абаев подтвердил, что силовики вправе запросить отснятый материал, но уточнил, что это нужно для сбора доказательной базы в случае совершения уголовного преступления во время митинга.

Один из присутствовавших юристов сухо отметил, что в законопроект о митингах вписали пункты, которые повторяют нормы административного и уголовного кодексов. Другой юрист, Маржан Аспандиярова, призвала наложить мораторий на действующий закон «О мирных собраниях» 1995 года: «Уже 25 лет, с тех пор как появился этот закон, мы говорим, что он репрессивный. Мы надеялись, что новый примут в декабре 2019 года. И теперь есть опасения, что до выборов (выборы в Мажилис должны пройти в марте 2021 года. – Прим. «Ферганы») он принят не будет».

«Я готов заключить пари, что проект примем до выборов», — ответил ей министр.

«В новом законе, предложенном министерством, больше ограничений, чем в действующем, — подтвердил в интервью «Фергане» Евгений Жовтис. — Стало хуже. Теперь решение маслихата (администрации, которая определяет место мирного собрания) узаконили. Раньше оно было незаконным».

Все должно быть санкционировано

По итогам слушаний Даурен Абаев подытожил: «Я рад, что не такие большие противоречия, я ожидал большего. Верные слова насчет международного опыта, мы учтем», — и пообещал, что законопроект претерпит изменения. В него добавят пункты про ответственность организаторов и госорганов, а также пересмотрят сроки уведомления. «Все, что вы говорите, мы проанализируем. Логика этого законопроекта — все должно быть санкционировано, чтобы не было несанкционированных митингов», — заявил министр Абаев.

На самом деле это было главным требованием сторонников облегчения процедуры — полный переход к уведомительному характеру мирных собраний. И, казалось бы, государство с этим согласилось, президент дал поручение. Но предложенный законопроект регламентирует и уведомительный, и разрешительный характер собраний.

Сейчас в Казахстане организаторы митинга должны получать разрешение местных исполнительных органов, которое дается редко. В этом году согласованные акции удалось провести алмаатинцам, требовавшим политических реформ и освобождения политических заключенных, а также феминисткам. Организаторы этих митингов получили несколько десятков отказов от местных властей, прежде чем их заявки были одобрены.

Периодически казахстанские активисты проводят несанкционированные митинги, которые зачастую заканчиваются задержаниями и последующим привлечением их участников к административной ответственности. Последние подобные митинги прошли в День независимости 16 декабря в Алма-Ате и Нур-Султане. Участники акций устроили мирные шествия по улицам двух городов, где и были задержаны полицейскими.

С этого года маслихаты (городские советы) в казахстанских городах уже начали выбирать места для проведения митингов. Так, в Алма-Ате было утверждено второе место для проведения мирных собраний граждан. Им стал парк имени Махатмы Ганди.

Законопроект «О порядке организации и проведения мирных собраний в Республике Казахстан» будет находиться в публичном обсуждении до 21 февраля.